إعادة مشروع القانون إلى المجلس الوطني الاتحادي إذا أدخل عليه تعديلاً غير مقبول لدى رئيس الاتحاد أو المجلس الأعلى للاتحاد أو إذا رفضه المجلس الوطني الاتحادي. رخصة تشريعية يملكها رئيس الاتحاد والمجلس الأعلى. المادة 110/3 من الدستور. أساس ذلك؟

- التشريع المنصوص عليه في المادتين 120، 121 من الدستور. ماهيته؟

- صدوره من السلطات التي تملك إصداره من الاتحاد والإجراءات والأشكال المنصوص عليها بالدستور.

- وجوب إصدار تشريع في الموضوعات المنصوص عليها في المادتين 120، 121 لا يخالف الدستور ويشتمل على قواعد كلية عامة ومجردة. تنظيمها بعمل أدنى من التشريع. لا يجوز. أساس ذلك؟

- المقصود بالتنفيذ عليه في المادتين 120، 121 من الدستور. التدابير الإدارية الصادرة عن السلطات المختصة بالتنفيذ اللازمة لوضع القانون موضع التنفيذ العملي. أساس ذلك؟

- صدور تلك التدابير في قرارات تنظيمية عامة. أو إدارية فردية. تنفيذ القانون الذي يصدر لتنفيذه فلا تعدله أو تعطله أو تعفي منه أو تضيف إليه.

- انفراد الاتحاد بالتشريع في الشئون المبينة في المادتين 120 ،121 من الدستور.

- انفراد بالتنفيذ في الشئون المنصوص عليها في المادة 120 منه.

- اختصاص الإمارات بالتنفيذ في الأمور المبينة في المادة 121 من الدستور.

- اختصاص الاتحاد استثناءاً بإصدار التشريعات في الموضوعات التي يكون بينها ارتباط لا يقبل التجزئة.

مما يكون متداخلاً بين اختصاصاته بالمادة 120 واختصاصات الإمارات بالمادة 121.

(1) إن الأصل عدم صرف اللفظ عن ظاهره ما لم يقم دليل يقتضي صرفه عن ذلك وإرادة معنى آخر منه. ولما كان الأمر يقتضي البحث عن المعنى اللغوي للفظ اللام في عبارة "لرئيس الاتحاد أو المجلس الأعلى أن يعيده إلى المجلس الوطني الاتحادي". وكان لفظ اللام إذا دخلت على الأسم تفيد – بحسب الأصل – الملك والاستحقاق، وقد تستعمل بمعنى حروف الجر "من، إلى، على". وكان يبين من استعراض نصوص الدستور التي استعمل فيها المشرع لفظ اللام يعني الملك وليس أي معنى مغاير، والأمثلة على ذلك منها ما نصت عليه المادة 80/2 من أن "لرئيس الاتحاد" أن ينيب عنه في المجلس الوطني نائبه أو رئيس مجلس وزراء الاتحاد" والمادة 113 من أنه "إذا حدث فيما بين أدوار انعقاد المجلس الأعلى ما يوجب الإسراع على إصدار قوانين اتحادية لا تحتمل التأخير، فلرئيس الاتحاد ومجلس الوزراء مجتمعين إصدار ما يلزم منها..." والمادة 115 من أنه "للمجلس الأعلى أن يفوض رئيس الاتحاد ومجلس الوزراء مجتمعين في إصدار ما يقتضي الأمر إصداره في غيبة المجلس الأعلى من المراسيم" والمادة141/2 من أنه: "للمجلس(الأعلى للدفاع)" أن يدعو لحضور جلساته من يرى دعوتهم من المستشارين والخبراء العسكريين وغيره." والمادة 143/2 من أن " وللمجلس الأعلى أن يستعين بالقوات المسلحة المحلية التابعة لإحدى الإمارات ". وعلى العكس من ذلك، فإن المشرع الدستوري حين يريد أن يسوق النص على معنى التحتيم والوجوب فإنه يستعمل لفظ "على، من ذلك ما نصت عليه المادة 63 من أنه: "على أعضاء مجلس الوزراء أن يستهدفوا بسلوكهم مصالح الاتحاد..." والمادة 80/3 من أنه: "على المجلس الوطني الإتحادي أن يختار لجنة من بين أعضائه لإعداد مشروع الرد على خطاب الافتتاح..." والمادة 124 من أنه: "على السلطات الاتحادية المختصة(ومن بينها المجلس الأعلى للاتحاد ورئيس الاتحاد) قبل إبرام أية معاهدة أو اتفاقية دولية يمكن أن تمس المركز الخاص بإحدى الإمارات استطلاع رأي هذه الإمارة مسبقاً..." وقد يجيئ الطلب اللازم بصيغة الفعل المضارع في مثل ما نصت عليه المادة 54 من أنه: " يباشر رئيس الاتحاد الاختصاصات التالية..." التي عددتها. والمادة 79 من أنه "تكون دعوة المجلس الوطني الاتحادي للانعقاد وفض الدورة بمرسوم يصدر رئيس الاتحاد بموافقة مجلس وزراء الاتحاد" والمادة 78 من أنه: يدعو رئيس الاتحاد المجلس الوطني الاتحادي لعقد دورته العادية الأولى في ظرف مدة لا تجاوز ستين يوماً من تاريخ العمل بهذا الدستور..." والمادة 80/1 من أنه: "يفتتح رئيس الاتحاد الدور العادي السنوي للمجلس ويلقي فيه خطاباً..." والمادة 140 من أنه: "يكون إعلان قيام الحرب الدفاعية بمرسوم يصدره رئيس الاتحاد بعد مصادقة المجلس الأعلى عليه". ويبين مما تقدم ومن استقراء النصوص الدستورية ومقارنتها ببعضها البعض وتعرف مراميها عن طريق الاستنباط اللفظي من عباراتها أن المشرع لم يستعمل لفظ "اللام" في أي موضع من الدستور بمعنى "على" أي بمعنى الوجوب والتحتيم وإنما كان يستعمله بمعنى الملك، وأنه حين يريد سوق النص على معنى الوجوب سواء بالنسبة إلى رئيس الدولة أو السلطات الاتحادية الأخرى، كان يعبر عن ذلك إما بلفظ "على" وإما بصيغة المضارع كما سبق القول. ومن ثم فإن إعمال لفظ " اللازم " بمعناها اللغوي في عبارة "لرئيس الاتحاد أو المجلس الأعلى أن يعيده إلى المجلس الوطني الاتحادي" يفيد أن الإعادة حق يملكه رئيس الدولة والمجلس الأعلى للاتحاد وليس واجباً لازماً على أي منهما، وهذا المعنى هو المستفاد أصالة من سياق النص لأن المشرع لم يقيد استعمال هذا الحق بأي قيد زمني كما فعلت بعض الدساتير الأخرى ولم يقرنه ببيان الحكم الدستوري الذي يجري التوسل به للتغلب على عدم الإعادة، كما أن سلطة التشريع تتمركز أساساً وفق أحكام الدستور المؤقت للاتحاد في موافقة رئيس الدولة والمجلس الأعلى للاتحاد على التشريع وكافة ما قد يدخل عليه من تعديلات، وحقهما في هذا الخصوص حق تصديق بالمعنى الكامل وليس مجرد اعتراض توقيفي. لما كان ذلك، فإن طلب إعادة النظر في مشروع القانون هو رخصة تشريعية يملكها رئيس الاتحاد والمجلس الأعلى، لهما أن يستعملاها ولهما ألا يستعملاها. فلكل منهما أن يلجا إليه لكي يستلفت نظر أعضاء المجلس الوطني الاتحادي إلى بعض نواح في المشروع ربما تكون قد خفيت عليهم ويبصرهم بما قد يترتب على ذلك الرفض أو تلك التعديلات من آثار وانعكاسات داخلية أو خارجية. ولهما ألا يلجآ إليه إذا رأيا من الصالح العام – لاعتبارات يقدرانها – عدم ملاءمة إصدار القانون سواء من الناحية العملية أو السياسية أو الاجتماعية أو غيرها.... بيد أن الحق في طلب إعادة النظر يتقيد بوجوب استعماله إذا ما أراد رئيس الاتحاد أن يصدر القانون متخطياً اعتراضات المجلس الوطني الاتحادي على مشروع القانون، لأن طلب إعادة النظر يكون في هذه الحالة جزءاً من العملية التشريعية التي لا يسيتقيم القانون بغيرها. وهذا المفهوم يؤكده عجز الفقرة الأولى من البند الثالث من المادة 110 التي تدل على أن المشرع رأى أن يكون إصدار القانون مسبوقاً باستنفاد مرحلة إعادة النظر من جانب المجلس الوطني الاتحادي – فهو حق جعله الشارع مرتبطاً بسببه، والحق لا يوجد قبل نشوء سببه. وإذ كان المشرع قد رأي تقييد الحق في إصدار القانون يقيد إعادة النظر، كما يدل على ذلك الشق الثاني من النص. فإن مفهوم ذلك أنه رأى انتفاء الحق في إصداره قبل أن تتم مرحلة إعادة النظر، ودل على ذلك أن عبارة " لرئيس الاتحاد أو المجلس الأعلى أن يعيد مشروع القانون إلى المجلس الوطني الاتحادي"، وهي العبارات التي وردت في الشطر الأول، لا يتسع مدلولها لاستنباط أن لأيهما الحق في إصدار القانون قبل هذه الإعادة. والقول بغير ذلك يؤدي إلى تعارض النص مع ذاته وهو غير متصور لأن النص الواحد لا يصح أن تكون له دلالتان متغايرتان ولا يستقيم إلا على حكم واحد، ولا يمنع من ذلك أن تكون مشاركة المجلس الوطني الاتحادي في وضع التشريع إنما هي لمجرد المشاورة واستطلاع الرأي لأن المشاورة بحكم الدستور مرحلة لازمة لإصدار التشريع فلا عن أن الحكمة التي توخاها الدستور هي إعمال الرؤية وإعادة التمحيص والدراسة والعمل على تذليل عوامل الاختلاف بين الحكومة والمجلس الوطني الاتحادي واجتماع الكلمة على وحدة الحق والصواب. متى أعيد المشروع إلى المجلس الوطني الاتحادي التزم بمناقشته وإعادة النظر فيه على ضوء الاعتبارات التي ارتآها رئيس الاتحاد أو المجلس الأعلى. كما يتعين انتظار رأي المجلس الوطني الاتحادي قبل إصدار القانون لأن المشاورة تقتضي بطبيعتها انتظار رأي الطرف الآخر. فإذا تمسك المجلس الوطني الاتحادي برأيه السابق وأجرى أي تعديل في المشروع أو رأى رفضه، كان من حق رئيس الاتحاد إصدار القانون بصورته الأولى وعلى غير رأي المجلس الوطني الاتحادي وذلك بعد مصادقة المجلس الأعلى للاتحاد وفقاً للمادة 110/3 أ من الدستور.

(1) الشئون الخارجية(2) الدفاع والقوات المسلحة(3) حماية أمن الاتحاد مما يتهدده من الخارج أو الداخل.(4) شئون الأمن والنظام والحكم في العاصمة الدائمة للاتحاد.(5) شئون موظفي الاتحادي والقضاء الاتحادي.(6) مالية الاتحاد والضرائب والرسوم والعوائد الاتحادية.(7) القروض العامة الاتحادية.(8) الخدمات البريدية والبرقية والهاتفية واللاسلكية.(9) شق الطرق الاتحادية التي يقرر المجلس الأعلى أنها طرق رئيسية وصيانتها وتحسينها وتنظيم حركة المرور على هذه الطرق.(10) المراقبة الجوية وإصدار تراخيص الطيارات والطيارين. (11) التعليم.(12) الصحة العامة والخدمات الطبية.(13) النقد والعملة.(14) المقايسس والمكاييل والموازين.(15) خدمات الكهرباء.(16) الجنسية الاتحادية والجوازات والإقامة والهجرة.(17) أملاك الاتحاد وكل ما يتعلق بها.(18) شئون التعداد والإحصاء الخاصة بأغراض الاتحاد.(19) الإعلام الاتحادي.

(3) إن المقصود بالتنفيذ المشار إليه بالمادتين 120، 121 سالفتي البيان هو التدابير الإدارية الصادرة عن السلطات المختصة بالتنفيذ واللازمة لوضع القانون موضع التنفيذ العملي. وهي إما قرارات تنظيمية عامة تضع القواعد التفصيلية التي تبين طريقة تنفيذ التشريع، وإما قرارات إدارية فردية كحق اختيار العاملين الذين سوف يعهد إليم بتنفيذ القانون ومتابعته وغير ذلك من القرارات التكميلية اللازمة لتيسير تنفيذ القوانين والحلول الملائمة التي تضعها أجهزة التنفيذ لما تواجهه من مشكلات جزئية عند التطبيق ويشترط في كل هذه القرارات والأعمال أن تتقيد بالقانون الذي تصدر لتنفيذه. فالسلطة القائمة على التنفيذ لا تملك تقرير قاعدة تؤدي إلى تعديل أو تعطيل للقانون أو إعفاء من تنفيذه، ولا تملك إضافة أحكام جديدة إلى التشريع. هذا ولا يجوز التهوين من أهمية الحق المقرر للسلطات القائمة على تنفيذ القانون، ذلك لأن نصوص القانون قد لا تكون قابلة للتنفيذ بذاتها وقد يترتب على التراخي في إصدار القواعد اللازمة للتنفيذ تعطيل القانون، ولذلك يراعى العمل بالسرعة الممكنة على وضع القرارات التنظيمية اللازمة لتنفيذ القانون. وقد ناط الدستور بمجلس وزراء الاتحاد في المادة 60/5 وضع اللوائح اللازمة لتنفيذ القوانين بما ليس فيه تعديل أو تعطيل لها أو إعفاء من تنفيذها. كما حرص الدستور في المادة 125 على النص على أن: " تقوم حكومات الإمارات باتخاذ ما ينبغي لها من تدابير لتنفيذ القوانين الصادرة عن الاتحاد والمعاهدات والاتفاقيات الدولية التي يبرمها، بما في ذلك إصدار القوانين واللوائح والقرارات والأوامر المحلية اللازمة لهذا التنفيذ". وأن للسلطات الاتحادية الإشراف على تنفيذ حكومات الإمارات للقوانين والقرارات وكافة ما يصدر عن سلطات الاتحاد من المعاهدات والاتفاقيات الدولية والأحكام القضائية الاتحادية وغيرها.

(4) من حيث إن في مجال توزيع الاختصاصات التشريعية والتنفيذية بين الاتحاد والإمارات، فإن الاتحاد ينفرد بالتشريع والتنفيذ في الشئون المبينة في المادة 120 وينفرد بالتشريع فقط في الشئون المبينة في المادة 121 بينما تختص الإمارات بتنفيذ الشئون المبينة بالمادة 121 عملاً بما نصت عليه المادة 122 من أن الإمارات تختص بكل ما لا تنفرد فيه السلطات الاتحادية بموجب أحكام المادتين 120/121 إلا أنه يلاحظ أن المادة 121 قد صدرها الدستور بعبارة " بغير إخلال بما هو منصوص عليه في المادة 120 " أي بغير تعارض مع مضمون المادة 120، وبديهي أن هذا التعارض لا يتصور في التشريع لأن التشريع في المادتين 120/121 هو من اختصاص جهة واحدة وهي الاتحاد، فالتعارض لا يكون له موطن أو مدلول إلا في نطاق التنفيذ، لأن التنفيذ في المادة 120 من اختصاص الاتحاد بينما هو في المادة 121 من اختصاص الإمارات ويجب ألا يتعارض اختصاص الإمارات بتنفيذ شئون المادة 121 مع اختصاص الاتحاد بتنفيذ شئون المادة 120. وترى المحكمة أن هذه العبارة قد سيقت تحوطاً من الدستور لاحتمال أن يواجه – وهو بصدد تنظيم تشريعي في موضوع من موضوعات المادة 121 – تداخلاً أو ارتباطاً بينه وبين بعض ما ينفرد الاتحاد بتنفيذه وفق المادة 120 بحيث لا يمكن الفصل بينهما، فعندئذ ينبسط سلطان الاتحاد في التنفيذ على هذا الموضوع استثناءً من عموم نص المادة 121، ذلك لأن إعطاء سلطة التنفيذ للإمارات في هذا الخصوص يتعارض مع انفراد الاتحاد بتنفيذ المسألة الكلية التي يجب أن ينفرد وحده بها على موجب نص المادة 120 بيد أنه يجب أن يكون هذا الارتباط عضوياً ومباشراً بحيث ترتبط المسألتان ببعضهما البعض ارتباط الجزء بالكل وبحيث لا يستقيم التنفيذ من الوجهة العملية إلا باجتماعه في يد الاتحاد. كما يجب إعمال هذا الارتباط بقدره وأن تكون معالمه وشواهده واضحة ومؤكدة فلا يجوز تأويل النصوص عن طريق أن ينسب إليها ما ليس منها ولا يجوز استكراهها لانتزاع ارتباط من أصول لا تنتجه، وإلا أدى ذلك إلى توسيع اختصاصات الاتحاد على حساب الانتقاص من اختصاصات الإمارات مما ينطوي على نسخ ضمني لاختصاصات الإمارات بتنفيذ الشئون المبينة في المادة 121 ويؤدي بالتالي إلى إدماج هذه المادة في المادة 120، وهو غير جائز في قواعد التفسير، لأن نصوص الدستور يفسر بعضها بعضاً ولا ينسخ بعضا بعضاً. وإذا كان الدستور قد أكد على تدعيم الاتحاد وإطلاق يده بما يمكنه من تحقيق أهدافه، فإنه حرص في الوقت نفسه على أن يصون للإمارات كيانها الذاتي بما لا يتعارض مع هذه الأهداف. ذلك لأن توزيع الاختصاصات التشريعية والتنفيذية بين الاتحاد والإمارات الأعضاء فيه. على ما قضت به هذه المحكمة "إنما يتفرع عن كون الاتحاد دولة مركبة لها سيادتها وشخصيتها الدولية، تتألف من إمارات متعددة لكل منها سيادتها وسلطاتها التنفيذية والتشريعية والقضائية تستقل بممارستها على أراضيها وسكانها خارج الإطار الذي ينفرد الاتحاد فيه بسلطانه" ولا شك في أن مراعاة المنطق الدقيق في إعمال الضوابط الدستورية لتحديد اختصاصات الاتحاد والإمارات وفقاً للمادتين 120/121 من الدستور هي خير ما يحقق التوازن الذي تغياه الدستور ويسهم في تدعيم قواعد الحكم الاتحادي على أسس سليمة تتمشى مع واقع الحال.

بتاريخ 13 من يناير سنة 1974 أودع الأستاذ العضو بدائرة الفتوى والتشريع بوزارة العدل قلم كتاب المحكمة الاتحادية العليا عريضة طلب تفسير بعض أحكام الدستور المؤقت بناءً على طلب مجلس وزراء الاتحاد موقعاً عليها من المستشار مدير دائرة الفتوى والتشريع بصفته نائباً عن وزير الدولة لشئون مجلس الوزراء لبيان ما يأتي:

أولاً: تفسير الفقرة الثالثة من المادة 110 من الدستور المؤقت للاتحاد لبيان المعنى المستفاد من عبارة " إذا أدخل المجلس الوطني الاتحادي تعديلاً على مشروع القانون ولم يكن هذا التعديل مقبولاً لدى رئيس الاتحاد أو المجلس الأعلى، أو إذا رفض المجلس الوطني الاتحادي، فإن لرئيس الاتحاد أن يعيده إلى المجلس الوطني الاتحادي......."، وهل يجب في هذه الحالة إعادة مشروع القانون إلى المجلس الوطني الاتحادي أو أنه يجوز لرئيس الدولة إصداره بعد مصادقة المجلس الأعلى بغير إلتفات إلى ذلك التعديل ودون إعادة عرضه على المجلس الوطني الاتحادي – وذلك حسماً للخلاف الذي أثير عند تطبيق هذا النص بمناسبة التعديل الذي أدخله المجلس الوطني الاتحادي على مشروع قانون الإعانات الاجتماعية والذي لم يكن مقبولاً لدى رئيس الدولة.

ثانياً: تفسير المادتين 120/121 من الدستور المؤقت في شأن الاختصاصات التشريعية والتنفيذية للاتحاد والإمارات لبيان المعنى المقصود من التشريع والتنفيذ الوارد ذكرهما في المادتين المشار إليهما.

وقدم الطالب صورة من مذكرة وزير الدولة لشئون مجلس الوزراء التي ورد بها أن مجلس وزراء الاتحاد قرر بجلسته المنعقدة في 31 من ديسمبر 1973 أن يطلب من المحكمة الاتحادية العليا تفسير مواد الدستور سالفة البيان.

وعين السيد القاضي.... لتحضير الطلب وتهيئته للمرافعة حيث حضر الطالب بجلسات التحضير وقدم حافظتي مستندات حوت بعض الآراء القانونية من الجهات المختصة في المسائل التي تناولها طلب التفسير وقدمت النيابة العامة مذكرة أبدت فيها الرأي بأن حق رئيس الدولة والمجلس الأعلى للحكام في إعادة مشروع القانون إلى المجلس الوطني وفق المادة 110/3 أ هو حق تخييري وليس إلزاماً عليهما، وأنه إذا كانت المادة أوردت حكماً لحالة الإعادة واستمساك المجلس الوطني بموقفه تجاه المشروع، فإن ذلك من باب الاستحسان وليس من باب الإلزام. ثم أوضحت النيابة بعد ذلك المقصود بالمشروع والتنفيذ على الوجه الثابت بمذكرتها.

وبعد تحضير الطلب وإيداع التقرير حدد لنظره جلسة 7 من أبريل سنة 1974، وفيها حضر عن مجلس وزراء الاتحاد السيد المستشار.... مدير دائرة الفتوى والتشريع وترافع على الوجه المبين بمحضر الجلسة، وعدلت النيابة العامة عن رأيها الثابت بمذكرتها في الشق الخاص بتفسير المادة 110/3 أ حيث ذهبت إلى أن إعادة مشروع القانون هو واجب على رئيس الدولة والمجلس الأعلى وليس حقاً تخييرياً لها وتمسكت برأيا السابق في تفسير المقصود بالتشريع والتنفيذ، ثم حددت المحكمة للنطق بالقرار جلسة اليوم.

أولاً: عن تفسير المادة 110/3أ من الدستور المؤقت للاتحاد.

ومن حيث إن هذه الفقرة تنص على ما يأتي:

"إذا أدخل المجلس الوطني الاتحادي تعديلاً على مشروع القانون ولم يكن هذا التعديل مقبولاً لدى رئيس الاتحاد أو المجلس الأعلى، أو إذا رفض المجلس الوطني الاتحادي المشروع، فإن لرئيس الاتحاد أو المجلس أن يعيده إلى المجلس الوطني الاتحادي. فإذا أجرى المجلس الوطني الاتحادي في ذلك أي تعديل لم يكن مقبولاً لدى رئيس الاتحاد أو رأي المجلس الأعلى كذا." وصحة المقصود أو المجلس الأعلى" أو رأى المجلس الأعلى رفض المشروع، كان لرئيس الاتحاد أن يصدر القانون بعد مصادقة المجلس الأعلى عليه".

ومن حيث إن الأصل عدم صرف اللفظ عن ظاهره ما لم يقم دليل يقتضي صرفه عن ذلك وإرادة معنى آخر منه. ولما كان الأمر يقتضي البحث عن المعنى اللغوي للفظ اللام في عبارة رئيس الاتحاد أو المجلس الأعلى أن يعيده إلى المجلس الوطني الاتحادي". وكان لفظ اللام إذا دخلت على الاسم تفيد – بحسب الأصل – الملك والاستحقاق، وقد تستعمل بمعنى حروف الجر " من، إلى، على". وكان يبين من استعراض نصوص الدستور التي استعمل فيها المشرع لفظ اللام أنه يعني الملك وليس أي معنى مغاير، والأمثلة على ذلك منها ما نصت عليه المادة 80/2 من أن "لرئيس الاتحاد" أن ينيب عنه في المجلس الوطني نائبه أو رئيس مجلس وزراء الاتحاد" والمادة 113 من أنه: "إذا حدث فيما بين أدوار المجلس الأعلى ما يوجب الإسراع على إصدار قوانين اتحادية لا تحتمل التأخير، فلرئيس الاتحاد ومجلس الوزراء مجتمعين إصدار ما يلزم منها..." والمادة 115 من أنه: " للمجلس الأعلى أن يفوض رئيس الاتحاد ومجلس الوزراء مجتمعين في إصدار ما يقتضي الأمر إصداره في غيبة المجلس الأعلى من المراسيم..." والمادة 141/2 من أنه: للمجلس الأعلى للدفاع أن يدعو لحضور جلساته من يرى دعوتهم من المستشارين والخبراء العسكريين وغيرهم..." والمادة 143/2 من أن: " وللمجلس الأعلى" أن يستعين بالقوات المسلحة المحلية التابعة لإحدى الإمارات...". وعلى العكس من ذلك، فإن المشرع الدستوري حين يريد أن يسوق النص على معنى التحتيم والوجوب فإنه يستعمل فقط لفظ "على"، من ذلك ما نصت عليه المادة63 من أنه: "على أعضاء مجلس الوزراء أن يستهدفوا بسلوكهم مصالح الاتحاد..." والمادة80/3 من أنه: " على المجلس الوطني الاتحادي أن يختار لجنة من بين أعضائه لإعداد مشروع الرد على خطاب الافتتاح..." والمادة 124 من أنه: " على السلطات الاتحادية المختصة"( ومن بينها المجلس الأعلى للاتحاد ورئيس الاتحاد) قبل إبرام معاهدة أو اتفاقية دولية يمكن أن تمس المركز الخاص بإحدى الإمارات استطلاع رأي هذه الإمارة مسبقاً.". وقد يجيء الطلب اللازم بصيغة الفعل المضارع في مثل ما نصت عليه المادة 54 من أنه: يباشر رئيس الاتحاد الاختصاصات التالية..." التي عددتها. والمادة 79 من أنه: "تكون دعوة المجلس الوطني الاتحادي للانعقاد وفض الدورة بمرسوم يصدره رئيس الاتحاد بموافقة مجلس وزراء الاتحاد والمادة 78 من أنه: " يدعو رئيس الاتحاد المجلس الوطني الاتحادي لعقد دورته العادية الأولى في ظرف مدة لا تجاوز ستين يوماً من تاريخ العمل بهذا الدستور... " والمادة80/1 من أنه: يفتتح رئيس الاتحاد الدور العادي السنوي للمجلس ويلقي فيه خطاباً..." والمادة 140 من أنه: "يكون إعلان قيام الحرب الدفاعية بمرسوم يصدره رئيس الاتحاد بعد مصادقة المجلس الأعلى عليه. ويبين مما تقدم ومن استقراء النصوص الدستورية ومقارنتا ببعضها البعض وتعرف مراميها عن طريق الاستنباط اللفظي من عباراتها أن المشرع لم يستعمل لفظ "اللام" في أي موضع من الدستور بمعنى "على" أي بمعنى الوجوب والتحتيم وإنما كان يستعمله بمعنى الملك، وأنه حين يريد سوق النص على معنى الوجوب سواء بالنسبة إلى رئيس الدولة أو السلطات الاتحادية الأخرى، كان يعبر عن ذلك إما بلفظ "على" وإما بصيغة المضارع كما سبق القول.

ثانياً: عن تفسير المادتين 120/121 من أحكام الدستور المؤقت لبيان المقصود بالتشريع والتنفيذ.

ومن حيث إن المادة 120 تنص على ما يأتي:

ينفرد الاتحاد بالتشريع والتنفيذ في الشئون التالية:

(1) الشئون الخارجية(2) الدفاع والقوات المسلحة الاتحادية.(3) حماية أمن الاتحاد مما يتهدده من الخارج أو الداخل(4) شئون الأمن والنظام والحكم في العاصمة الدائمة للاتحاد.(5) شئون موظفي الاتحادي والقضاء الاتحادي.(6) مالية الاتحاد والضرائب والرسوم والعوائد الاتحادية(7) القروض العامة الاتحادية(8) الخدمات البريدية والبرقية والهاتفية واللاسلكية(9) شق الطرق الاتحادية التي يقرر المجلس الأعلى أنها طرق رئيسية وصيانتها وتحسينها وتنظيم حركة المرور على هذه الطرق.(10) المراقبة الجوية وإصدار تراخيص الطيارات والطيارين.(11) التعليم.(12) الصحة العامة والخدمات الطبية.(13) النقد والعملة.(14) المقاييس والمكاييل والموازين.(15) خدمات الكهرباء.(16) الجنسية الاتحادية والجوازات والإقامة والهجرة.(17) أملاك الاتحاد وكل ما يتعلق بها.(18) شئون التعداد والإحصاء الخاصة بأغراض الاتحاد.(19) الإعلام الاتحادي.

وتنص المادة 121 على ما يأتي " بغير إخلال بما هو منصوص عليه في المادة السابقة ينفرد الاتحاد بالتشريع في الشئون التالية:

علاقات العمل والعمال والتأمينات الاجتماعية – الملكية العقارية ونزع الملكية للمنفعة العامة - تسليم المجرمين – البنوك – التأمين بأنواعه – حماية الثروة الزراعية والحيوانية – التشريعات الكبرى المتعلقة بقوانين الجزاء والمعاملات المدنية والتجارية والشركات، والإجراءات أمام المحاكم المدنية والجزائية – حماية الملكية الأدبية والفنية والصناعية وحقوق المؤلفين – المطبوعات والنشر – استيراد الأسلحة والذخائر ما لم تكن لاستعمال القوات المسلحة أو قوات الأمن التابعة لأي إمارة – شئون الطيران الأخرى التي لا تدخل في اختصاصات الاتحاد التنفيذية – تحديد المياه الإقليمية وتنظيم الملاحة في أعالي البحار.

وجاء في المادة 122 من الدستور المؤقت أن الإمارات تختص بكل ما لا تنفرد فيه السلطات الاتحادية بموجب أحكام المادتين السابقتين.

ومن حيث إن المقصود بالتشريع القواعد الكلية المنظمة لروابط المخاطبين بأحكام القانون. وهو يصدر من الاتحاد عن طريق السلطات التي تملك إصداره وفقاً للأشكال وطبقاً للإجراءات المنصوص عليها في الدستور إما في صورة قانون أو مراسيم لها قوة القانون على حسب الأحوال، وإما بناءً على تفويض يتم ضمن الحدود التي يعينها قانون التفويض.

ومن حيث إن المقصود بالتنفيذ المشار إليه بالمادتين 120، 121 سالفتي البيان هو التدابير الإدارية الصادرة عن السلطات المختصة بالتنفيذ واللازمة لوضع القانون موضع التنفيذ. وهي إما قرارات تنظيمية عامة تضع القواعد التفصيلية التي تبين طريقة تنفيذ التشريع، وإما قرارات إدارية فردية كحق اختيار العاملين الذين سوف يعهد إليهم بتنفيذ القانون ومتابعته وغير ذلك من القرارات التكميلية اللازمة لتيسير تنفيذ القوانين والحلول الملائمة التي تضعها أجهزة التنفيذ لما تواجهه من مشكلات جزئية عند التطبيق ويشترط في كل هذه القرارات والأعمال أن تتقيد بالقانون الذي تصدر لتنفيذه.

فلهذه الأسباب

وبعد الإطلاع على المواد 110/3أ، 120، 121، 122، 125 من الدستور المؤقت للاتحاد.

قررت المحكمة قبول الطلب شكلاً وفي الموضوع.

أولاً: إن إعادة مشروع القانون إلى المجلس الوطني الاتحادي إذا أدخل عليه تعديلاً غير مقبول لدى رئيس الاتحاد أو المجلس الأعلى للاتحاد، أو إذا رفضه المجلس الوطني الاتحادي، هو رخصة تشريعية يملكها رئيس الاتحاد والمجلس الأعلى بموجب المادة 110/3أ من الدستور المؤقت للاتحاد وليس واجباً لازماً على أي منهما لهما أن يستعملاها ولهما ألا يستعملاها، فهما يلجآن إليها لكي يستلفتا نظر أعضاء المجلس الوطني الاتحادي إلى بعض نواح في المشروع ربما تكون قد خفيت عليهم ويبصراهم بما قد يترتب على هذا الرفض أو تلك التعديلات من آثار وانعكاسات داخلية أو خارجية. ولكل منهما أن ألا يلجأ إليها إذا رأى من الصالح العام – لاعتبارات يقدرها – عدم ملاءمة إصدار القانون سواء من الناحية العملية أو السياسية أو الاجتماعية أو غيرها – بيد أن الحق في طلب إعادة النظر يتقيد بوجوب استعماله إذا ما أراد رئيس الاتحاد أن يصدر القانون متخطياً اعتراضات المجلس الوطني الاتحادي على مشروع القانون، لأن طلب إعادة النظر يكون في هذه الحالة جزءاً من العملية التشريعية التي لا يستقيم القانون بغيرها. ولا يمنع من ذلك أن تكون مشاركة المجلس الوطني الاتحادي في وضع التشريع هي لمجرد المشاروة واستطلاع الرأي، لأن المشاروة بحكم الدستور مرحلة لازمة لإصدار التشريع. ومتى أعيد المشروع إلى المجلس الوطني الاتحادي التزم بمناقشته وإعادة النظر فيه على ضوء الاعتبارات التي ارتآها رئيس الاتحاد أو المجلس الأعلى. كما يتعين انتظار رأي المجلس الوطني الاتحادي قبل إصدار القانون. فإذا تمسك المجلس الوطني الاتحادي برأيه السابق أو أجرى أي تعديل في المشروع أو رأى رفضه، كان من حق رئيس الاتحاد إصدار القانون – بصورته الأولى – وعلى غير رأي المجلس الوطني الاتحادي، بعد مصادقة المجلس الأعلى للاتحاد.

ثانياً(1) إن المقصود بالتشريع – المنصوص عليه في المادتين 120، 121 من الدستور المؤقت للاتحاد – القواعد الكلية المنظمة لروابط المخاطبين بأحكام القانون. وهو يصدر من الاتحاد عن طريق السلطات التي تملك إصداره وفقاً للأشكال وطبقاً للإجراءات المنصوص عليها في الدستور إما في صورة قانون أو مراسيم لها قوة القانون على حسب الأحوال، وإما بناءً على تفويض يتم ضمن الحدود التي يعينها قانون التفويض. ويجب أن تنظم جميع الموضوعات التي وردت في المادتين 120، 121 بموجب تشريع وليس بعمل أدنى منه لا يستوفي مقومات التشريع. كما أن التشريع لا يستطيع بصفة عامة مخالفة أي نص من نصوص الدستور، ويجب أن يراعى فيه اشتماله على قواعد كلية عامة ومجردة، فلا يستطرد إلى جزئيات أو حالات فردية تعد من صميم العمل التنفيذي.

(2) إن المقصود بالتنفيذ وفق المادتين 120، 121 من الدستور المؤقت للاتحاد هو التدابير الإدارية الصادرة عن السلطات المختصة بالتنفيذ واللازمة لوضع القانون موضع التنفيذ العملي. وهي إما قرارات تنظيمية عامة تضع القواعد التفصيلية التي تبين طريقة تنفيذ التشريع، وإما قرارات إدارية فردية كحق اختيار العاملين الذين سوف يعهد إليم بتنفيذ القانون ومتابعته وغير ذلك من القرارات التكميلية اللازمة لتسير تنفيذ القوانين والحلول الملائمة التي تضعها أجهزة التنفيذ لما تواجهه من مشكلات جزئية عند التطبيق. ويشترط في كل هذه القرارت والأعمال أن تتقيد بالقانون الذي تصدر لتنفيذه. فلا تنطوي على تعديل أو تعطيل للقانون أو إعفاء من تنفيذه أو تتضمن إضافة أحكام جديدة إليه. كما يراعى عدم التراخي في إصدار القرارات اللازمة للتنفيذ وخصوصاً إذا كانت نصوص القانون كلها أو بعضها غير قابلة للتنفيذ بذاتها.

(3) إنه في مجال توزيع الاختصاصات التشريعية والتنفيذية بين الاتحاد والإمارات، ينفرد الاتحاد بالتشريع في الشئون المبينة في المادتين 120، 121 وينفرد بالتنفيذ في الشئون المبينة في المادة 120، بينما تختص الإمارات بالتنفيذ في الشئون المبينة في المادة 121 إلا أن المشرع الدستوري اشترط ألا يخل ذلك بما هو منصوص عليه في المادة 120، وهو احتياط قصد به احتمال أن يواجه المشرع – وهو بصدد تنظيم تشريعي في موضوع من موضوعات المادة 121 – تداخلاً أو ارتباطاً بينه وبين بعض ما ينفرد الاتحاد بتنفيذه بمقتضى المادة 120 بحيث لا يمكن الفصل بينهما، فعندئذ ينبسط سلطان الاتحاد على تنفيذ هذا الموضوع استثناءً من عموم نص المادة 121. بيد أنه يشترط أن يكون هذا الارتباط عضوياً ومباشراً بحيث ترتبط المسألتان ببعضهما البعض ارتباط الجزء بالكل وبحيث لا يستقيم التنفيذ من الوجهة العملية إلا باجتماعه في يد الاتحاد. كما يجب إعمال هذا الارتباط بقدره وأن تكون معالمه وشواهده واضحة ومؤكدة فلا يجوز تأويل النصوص عن طريق أن ينسب إليها ما ليس منها أو استكراهها لانتزاع ارتباط من أصول لا تنتجه.

(4) إن الدستور أكد على تدعيم الاتحاد وإطلاق يده بما يمكنه من تحقيق أهدافه وحرص في الوقت نفسه على أن يصوت للإمارات كيانها الذاتي بما لا يتعارض مع هذه الأهداف. وتوزيع الاختصاصات التشريعية والتنفيذية بين الاتحاد والإمارات الأعضاء فيه إنما يتفرع عن كون الاتحاد دولة مركبة لها سيادتها وشخصيهتا الدولية، تتألف من إمارات متعددة لكل منها سيادتها وسلطاتها التنفيذية والتشريعية والقضائية تستقل بممارستها على أراضيها وسكانها خارج الإطار الذي ينفرد الاتحاد فيه بسلطانه. ولا شك في أن مراعاة المنطق الدقيق في إعمال الضوابط الدستورية لتحديد اختصاصات الاتحاد والإمارات وفقاً للمادتين 121,120 من الدستور هو خير ما يحقق التوازن الذي تغياه الدستور ويسهم في تدعيم قواعد الحكم الاتحادي على أسس سليمة تتمشى مع واقع الحال.