الرأي القانوني رقم 3734
صادر بتاريخ 25/4/2022
1- ماهية الرسم وخصائصه.
2- تحديد مفهوم المرفق العام.
3- إفتراض وجود المرفق العام إتصال اعماله بالمصلحة العامة ومن بينها الطرق العامة وما عليها من خدمات ترتبط بها لاعتبارها من الاموال العامة.
4- اعتبار الاصل في ملكية الدولة في كونها ملكية عامة تتغيا منها إدارة المافق العامة التي تضطلع بأعبائها وحصول الانتفاع بالمال العام بدون مقابل والاستثناء تقرير الجهة العامة الانتفاع بالمال العام في الغرض الذي أعد له بمقابل.
5- اعتبار الاصل ادارة الدولة المرافق العامة بطريق مباشر لكنها تعهد أحياناً بإدارتها واستغلالها إلى فرد أو شركة أو هيئة تنيبه عنها دون تغيير ذلك من طبيعة المرافق القائمة على المنفعة العامة ولا من طبيعة أموالها وكونها أموالا عامة لان الغاية من ادارة المرفق العام بالنيابة عن الدولة تحقيق النفع العام وهو الهدف ذاته الذى تسعى إليه الدولة.
6- طرق ادارة أشخاص القانون الخاص المرفق العام.
7- ماهية عقد التزام المرافق العامة.
8- اعتبار الأموال المملوكة للدولة أو الأشخاص الاعتبارية العامة والتي تكون مخصصة للمنفعة العامة أموالاً عامة احاطها المشرع بالحماية بالنص صراحة على عدم جواز التصرف فيها أو الحجز عليها أو تملكها بمرور الزمان.
9- تعيين قانون ضريبة القيمة المضافة السلع والخدمات الخاضعة للضريبة والمكلفين بسدادها.
10- خضوع الجهات الحكومية للضريبة متى كانت أنشطتها تتم بصفة غير سيادية أو تدخل في منافسة مع القطاع الخاص.
11- تحديد مجلس الوزراء الجهات الحكومية وأنشطتها التي تعتبر سيادية والحالات التي تعتبر فيها غير منافسة للقطاع الخاص.
12- اعتبار الدولة هي القائمة على إدارة مرفق الطرق العامة وما يشمله من أنظمة وبوابات مرورية والتي تعد من أموال الدولة العامة او الإمارة العامة ومن غير الجائز التصرف فيها أو النزول عنها.
13- اعتبار النشاط التي تمارسه الدولة أو الامارة المتعلق برسوم التعرفة المرورية من الأنشطة السيادية غير الخاضعة للضريبة.
14- لا مانع قانوني من قيام الحكومة الاتحادية أو الحكومة المحلية من العهد الى احدى الشركات بإدارة الأنظمة المرورية بما فيها التعرفة المرورية لمدة زمنية معينة وهو ما يعرف بعقد التزام المرافق العامة.
15- عدم اعتبار عقد التزام المرافق العامة من شأنه المساس بأصل وجوهر المرفق العام وطبيعة أمواله.
16- عدم خضوع نشاط تحصيل التعرفة المرورية لضريبة القيمة المضافة لان الدولة لم تتخلى عن ممارسة ذلك النشاط بالكلية بل استمرت قائمة عليه من خلال تكليف إحدى الشركات بإدارة ذلك النشاط تحت رقابتها وإشرافها.
طلب إبداء الرأي القانوني حيال مدى جواز إبقاء معاملة خدمات التعرفة المرورية كنشاط سيادي وفقاً لأحكام قانون ضريبة القيمة المضافة أم يتم حذف تلك الخدمة من قائمة الخدمات السيادية المقدمة وذلك في حالة ما إذا عهد إلى شركة بتشغيل وإدارة وتطوير الأنظمة المرورية بما فيها التعرفة المرورية.
حيث استظهرت إدارة التشريع أن الثابت من مطالعة أحكام المادة (103) من قانون المعاملات المدنية الصادر بالقانون الاتحادي رقم (5) لسنة 1985 "1- تعتبر أموالاً عامة جميع العقارات والمنقولات التي للدولة أو الأشخاص الاعتبارية العامة والتي تكون مخصصة لمنفعة عامة بالفعل أو بناء على قانون.
2- ولا يجوز في جميع الأحوال التصرف في هذه الأموال أو الحجز عليها أو تملكها بمرور الزمان."
ووفقاً لنص المادة (10) من المرسوم بقانون اتحادي رقم (8) لسنة 2017 بشأن ضريبة القيمة المضافة
" 1- تعتبر الجهة الحكومية قائمة بتوريد أثناء ممارسة الأعمال في الحالات الآتية:
أ- إذا كانت أنشطتها تتم بصفة غير سيادية.
ب- إذا كانت أنشطتها في منافسة مع القطاع الخاص.
2- تحدد بقرار من مجلس الوزراء بناء على اقتراح الوزير، الجهات الحكومية وأنشطتها التي تعتبر بأنها أنشطة تتم بصفة سيادية والحالات التي تعتبر فيها غير منافسة للقطاع الخاص".
واستظهرت إدارة التشريع أنه لإبداء الرأي القانوني حيال المسألة المعروضة يتعين بيان مفهوم الرسم وخصائصه الذاتية والطبيعة القانونية للطرق العامة وكيفية إدارة المرافق العامة: -
أولا: الرسم وخصائصه الذاتية:
الرسم هو فريضة مالية إجبارية تستأديها الدولة أو غيرها من الأشخاص الاعتبارية العامة مقابل كل نفع خاص ومباشر يعود على دافع الرسم، ويقترن النفع الخاص المشار إليه بالنفع العام الذي حصل عليه المجتمع من خلال تنظيم العلاقة بين الدولة والأفراد فيما يتعلق بأداء الخدمات العامة، وللرسم خصائصه الذاتية التي تتمثل في الاتي:
الصفة النقدية: الرسم مبلغ نقدي يدفعه الفرد مقابل الحصول على خدمة تقدمها له الدولة، وهو ما يتفق مع طبيعة الرسم كـونه جزءا من إيرادات الدولة أو الامارة.
الصفة الإجبارية: يدفع الرسم بصورة إجبارية، إذ يقترن بخدمة، وعدم دفعه يترتب عليه بحكم اللزوم عدم التمتع بالخدمة.
المقابل أو المنفعة الخاصة: ينتفع دافع الرسم بخدمة خاصة تقدمها له الدولة نظير هذا الرسم.
تحقق النفع العام والخاص معا: إذ أن دافع الرسم يحصل على نفع خاص يستأثر به لنفسه ولا يشاركه فيه غيره، وإلى جانب ذلك يتحقق نفع عام للمجتمع من خلال توفير إيرادات للدولة أو للإمارة لمجابهة الإنفاق العام والحفاظ على حسن سير المرافق العامة.
ثانياً: الطبيعة القانونية للطرق العامة:
بات مستقرا أن مفهوم المرفق العام يتحدد أصلا بالنظر إلى طبيعة الأعمال التي يتولاها، سواء كان الانتفاع بها حقا للمواطنين في مجموعهم، أو كان مقصورا على بعضهم، وأن وجود هذا المرفق يفترض عددا من العناصر أرجحها أن الأعمال التي ينهض بها ينبغي أن تتصل مجملها بالمصلحة العامة، وهو ما يصدق على الطرق العامة وما عليها من خدمات ترتبط بها إذ تعد من الأموال العامة التي احاطها المشرع بحماية خاصة نظراً للأهمية التي تمثلها.
ثالثاُ: كيفية إدارة المرافق العامة:
الأصل في ملكية الدولة أنها ملكية عامة تتغيا منها إدارة المرافق العامة التي تضطلع بأعبائها، وأن يكون الانتفاع بالمال العام بدون مقابل؛ لأنه لا يخرج عن كونه استعمالا للمال العام فيما أعد له، واستثناء من هذا الأصل يكون للجهة العامة أن تقرر أن يكون الانتفاع بالمال العام في الغرض الذي أعد له بمقابل.
ولئن كان الأصل أن تتولى الدولة إدارة المرافق العامة بطريق مباشر، إلا أنها أحيانا تعهد بإدارتها واستغلالها إلى فرد، أو شركة أو هيئة، تنيبه عنها، دون أن يغير ذلك من طبيعة المرافق القائمة على المنفعة العامة، ولا من طبيعة أموالها وكونها أموالا عامة، فلا يعدو إسناد الإدارة إلى غير الدولة في هذه الحال سوى طريق من طرق الإدارة دون المساس بأصل وجوهر المرفق العام وطبيعة أمواله، فمن يدر المرفق العام ينيب عن الدولة في ذلك بهدف تحقيق النفع العام، وهو الهدف ذاته الذى تسعى إليه الدولة عندما تدير المرافق العامة بذاتها.
وتعهد الإدارة إلى أشخاص القانون الخاص سواء الطبيعية أو الاعتبارية بإدارة المرفق العام عن طريق الترخيص بالانتفاع بالمال العام أو عن طريق عقد التزام المرافق العامة؛ وهو عقد يتعهد بمقتضاه شخص بان يقوم على حسابه وعلى مسئوليته بإدارة مرفق عام متحملا مخاطره وما يتطلبه إدارة هذا المرفق من أشغال وتطوير وصيانة إذا لزم الأمر وذلك نظير مقابل نقدي يؤديه إلى جهة الإدارة لقاء ما يحصل من أجور من الجمهور نظير استعمالهم لذلك المرفق.
وقد استظهرت إدارة التشريع أن المشرع اعتبر الأموال المملوكة للدولة أو الأشخاص الاعتبارية العامة والتي تكون مخصصة للمنفعة العامة أموالاً عامة ومراعاة من المشرع لأهمية الدور الذي تقوم به تلك الاموال فقد احاطها بسياج من الحماية بالنص صراحة على عدم جواز التصرف فيها أو الحجز عليها أو تملكها بمرور الزمان.
كما استظهرت إدارة التشريع أن المشرع في قانون ضريبة القيمة المضافة وضع تنظيما شاملا للضريبة عين بمقتضاه السلع والخدمات الخاضعة للضريبة والمكلفين بسدادها، وقد أخضع المشرع الجهات الحكومية للضريبة طالما كانت أنشطتها تتم بصفة غير سيادية، أو كانت أنشطتها تدخل في منافسة مع القطاع الخاص، وأناط المشرع بمجلس الوزراء تحديد الجهات الحكومية وأنشطتها التي تعتبر أنشطة تتم بصفة سيادية وكذا الحالات التي تعتبر فيها غير منافسة للقطاع الخاص.
وخلصت إدارة التشريع إلى أن الدولة ممثلة في وزاراتها أو هيئاتها تكون القائمة على إدارة مرفق الطرق العامة وما يشمله من أنظمة وبوابات مرورية والتي تعد من أموال الدولة العامة او الإمارة العامة بحسب الأحوال التي لا يجوز التصرف فيها أو النزول عنها، واستناداً لنص المادة (10) من قانون ضريبة القيمة المضافة فقد أضحى النشاط التي تمارسه الدولة أو الامارة المتعلق برسوم التعرفة المرورية من الأنشطة السيادية الغير خاضعة للضريبة.
كما خلصت الإدارة إلى أنه لا يوجد ثمة ما يحول قانوناً من قيام الحكومة الاتحادية أو الحكومة المحلية من أن تعهد إلى احدى الشركات بإدارة الأنظمة المرورية بما فيها التعرفة المرورية لمدة زمنية معينة ،وهو ما يعرف بعقد التزام المرافق العامة، باعتبار أن ذلك التعاقد يمثل في حقيقته طريق من طرق الإدارة دون المساس بأصل وجوهر المرفق العام وطبيعة أمواله، فتلك الشركة ستنيب عن الدولة بهدف تحقيق النفع العام، وهو الهدف ذاته الذي تسعى إليه الدولة عندما تدير ذلك المرفق بذاتها، وإن من شأن القيام بذلك التعاقد استمرار عدم خضوع نشاط تحصيل التعرفة المرورية لضريبة القيمة المضافة باعتبار أن الدولة لم تتخلى عن ممارسة ذلك النشاط بالكلية بل أنها مازالت قائمة عليه ولكن من خلال تكليف إحدى الشركات بإدارة ذلك النشاط تحت رقابتها وإشرافها.
وقد انتهت إدارة التشريع إلى الاتي:-
1- أملاك الدولة العامة هي جميع العقارات والمنقولات التي تملكها الدولة أو الأشخاص الاعتبارية العامة والتي تكون مخصصة للمنفعة العامة كالطرق والجسور والانهار والبحيرات وما عليها من مشروعات تحقق نفعاً عاماً للجمهور.
2- الأصل أن تتولى جهة الإدرة إدارة وتشغيل الأنظمة المرورية بالإمارة بصورة مباشرة، واستثناء من ذلك الأصل يجوز لجهة الإدارة أن تعهد إلى شركة بتلك المهام من خلال إبرام عقد يسمى عقد التزام مرفق عام ويكون لمدة زمنية محددة.
3- عقد التزام المرافق العامة هو ذلك العقد الذي يتعهد بمقتضاه شخص بان يقوم على حسابه وعلى مسئوليته بإدارة مرفق عام متحملا مخاطره وما يتطلبه إدارة هذا المرفق من أشغال وتطوير وصيانة إذا لزم الأمر وذلك نظير مقابل نقدي يؤديه إلى جهة الإدارة لقاء ما يحصل من أجور من الجمهور نظير استعمالهم لذلك المرفق.

* * *